Motie Schonis

De nieuwe richtlijnen van de WHO World Health Organization (World Health Organization) waren in Nederland aanleiding voor een motie in de Tweede Kamer. In de motie van Rutger Schonis  werd de regering gevraagd om onafhankelijk onderzoek naar de verhouding tussen de WHO-richtlijnen en de (inter)nationale wet- en regelgeving, en de mogelijkheden voor versterking van (inter)nationaal beleid. De staatssecretaris van Milieu zei in haar brief van 19 december 2018 dat het gevraagde onderzoek zal bijdragen aan het maken van weloverwogen beleidskeuzes over de gevolgen die zij aan de nieuwe inzichten en aanbevelingen van de WHO verbindt.

Onderzoek naar de nieuwe WHO- richtlijnen en het Nederlandse geluidbeleid

Het RIVM heeft in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat dit onderzoek naar de nieuwe richtlijnen van de WHO uitgevoerd. In het rapport Motie Schonis en de WHO-richtlijnen voor omgevingsgeluid (2018)  staan de resultaten van het onderzoek. In het rapport Nieuwe gezondheidskundige richtlijnen voor omgevingsgeluid. Nadere gezondheidskundige analyses geeft het RIVM een uitgebreidere uitleg bij de conclusies van het onderzoek.

Conclusies en aanbevelingen van het RIVM

Op basis van het onderzoek concludeert het RIVM dat in Nederland meer gezondheidsschade door omgevingsgeluid ontstaat, dan waar het beleid tot nog toe rekening mee houdt.  Dit komt doordat:

• Ook mensen in gebieden met geluidniveaus onder de wettelijke normen gezondheidsschade ondervinden. Zo blijkt uit het onderzoek dat de grootste omvang van de ziektelast door geluid voorkomt bij mensen die worden blootgesteld aan geluidniveaus tussen ~45 en 55 decibel (Level day-evening-night).
• Ernstige gezondheidseffecten, zoals coronaire hartziekten, optreden bij lagere geluidniveaus dan tot nu toe werd gedacht.
• Geluid van railverkeer hinderlijker is dan tot nu toe werd gedacht.

Daarom beveelt het RIVM aan om gezondheidsverbetering beter in de regelgeving te verankeren en het gezondheidsbelang zwaarder mee te wegen in beleid over omgevingsgeluid. Dit betekent dat er vanuit beleid nadrukkelijker aan wordt gewerkt om negatieve gezondheidseffecten door geluid te beperken of te voorkomen. Beleidsmakers en andere (lokale) professionals kunnen gezondheid dan een belangrijker onderdeel laten zijn van beslissingen over geluid bij woningen.

Een zo groot mogelijke gezondheidsverbetering kan gerealiseerd worden door:

• Het verlagen van de hoogste geluidniveaus om het extra risico op coronaire hartziekten te verkleinen.
• Het verlagen van het gemiddelde geluidniveau. Dit kan door een groter gebied rond geluidbronnen in het beleid te betrekken, zodat mensen met ernstige hinder of slaapverstoring beter in beeldkunnen komen. Hierbij worden dan de meest recente inzichten over blootstelling-responsrelaties gebruikt.
• Doelen te bepalen voor de te bereiken gezondheidsverbetering en daarbij passende instrumenten te kiezen, zoals aanpassing van beschikbare geluidruimte, aanpassing van geluidnormen en andere wettelijke instrumenten of geluidreducerende maatregelen op (hoog)belaste situaties.
• Bij de keuze van aanpassingsrichtingen ook rekening te houden met factoren die geen directe relatie met geluid hebben, maar wel invloed hebben op de mate van hinder.
• Toepassing van concrete maatregelen zoveel mogelijk op lokaal niveau af te wegen.

Naast deze algemene aanbevelingen worden ook specifieke aanbevelingen gedaan voor geluid van wegverkeer, railverkeer, vliegverkeer en windturbines.

Vervolg

De staatssecretaris van Milieu heeft het rapport op 5 juni 2020 aan de Tweede Kamer gestuurd. In de begeleidende brief  staat dat eerst de gevolgen voor infrastructuur, woningbouw en haalbaarheid van de beleidsmogelijkheden worden geanalyseerd. Het uitgangspunt bij de uitwerking van de punten uit het rapport is dat het geluidbeleid een voldoende mate van bescherming biedt tegen hinder en slaapverstoring. 
WHO-richtlijnen voor omgevingsgeluid.

Richtlijnen ter ondersteuning maken regels, beleid of advies

De  richtlijnen uit 2018 zijn ontwikkeld door het Regional Office for Europe van de WHO, en zijn geldig voor de Europese regio. In het  document  staan gezondheidskundige advieswaardes, die zijn verwerkt in aanbevelingen, gericht op de bescherming van de gezondheid tegen de negatieve effecten van omgevingsgeluid. De richtlijnen van de WHO zijn een advies aan beleidsmakers en hebben niet de status van wetgeving. Ze zijn bedoeld om beleidsmakers en andere (lokale) professionals (zoals onderzoekers en adviseurs) te ondersteunen bij het maken van regels, beleid of advies op het gebied van geluid en gezondheid.  Het was bijna 20 jaar geleden dat de WHO haar vorige gezondheidskundige richtlijnen heeft gepubliceerd. Daarnaast zijn in 2009 gezondheidskundige richtlijnen voor blootstelling aan nachtelijk geluid verschenen: the Night-Noise Guidelines.

Waarom  een herziening?

De WHO stelt sinds 1980 de nadelige gevolgen van omgevingsgeluid aan de orde.  De eerste community guidelines voor omgevingsgeluid werden gepubliceerd als onderdeel van de Environmental Health Criteria. Daarna heeft de WHO richtlijnen over geluid uitgebracht in 1999 en 2009. In 2018 heeft de WHO die richtlijnen vernieuwd. De belangrijkste aanleidingen hiervoor zijn:

• In het zevende Algemene milieuactieprogramma voor de Europese Unie voor de periode tot en met 2020 heeft de EU Europese Unie (Europese Unie) vastgelegd dat men de geluidbelasting wil verlagen zodat de geluidniveaus dichter bij de door de WHO aanbevolen niveaus komen. De EU-richtlijn Omgevingslawaai (END) is een belangrijk instrument om dit te realiseren. Het doel is een gemeenschappelijke aanpak in Europa om schadelijke effecten van de blootstelling aan omgevingslawaai te voorkomen, vermijden of te verminderen.
• Na 1999 is veel wetenschappelijk onderzoek gedaan naar de relatie tussen de blootstelling aan omgevingsgeluid en effecten als hinder, effecten op de slaap, en de kans op het krijgen van hypertensie en coronaire hartziekten (zoals een hartinfarct), en cognitieve effecten bij kinderen. Ook de relatie met andere gezondheidseffecten is onderzocht, zoals de kans op het krijgen van een beroerte, of de mogelijke effecten van omgevingsgeluid op het metabole systeem (bijvoorbeeld de kans op het krijgen van diabetes en obesitas). 
• De richtlijnen uit 1999 en 2009 zijn vooral gericht op geluid door weg- en vliegverkeer. Mogelijke effecten van de blootstelling aan geluid door railverkeer, elektrische apparaten (zoals smartphones of Ipods), recreatie, windturbines of geluid in gezondheidsinstellingen werden in die oude richtlijnen buiten beschouwing gelaten. In de nieuwe richtlijnen worden de effecten van deze geluidbronnen daar waar mogelijk wel meegenomen.

Hoe zijn de richtlijnen voor omgevingsgeluid tot stand gekomen?

Het afleiden en opstellen van de nieuwe richtlijnen is uitgevoerd volgens een protocol dat is opgesteld conform de regels van het “WHO Handbook for Guideline Development”. De nieuwe richtlijnen voor omgevingsgeluid van de WHO moesten volgens het handboek onder meer gebaseerd worden op de laatste stand van de wetenschap. Deze is vastgelegd door zogenaamde  evidence reviews. Dit zijn systematische reviews die zijn uitgevoerd voor de volgende eindpunten:

• hinder
• effecten op slaap
• effecten op hartvaatstelsel en metabole systeem
• effecten op leerprestaties en mentale gezondheid
• effecten op het ongeboren kind
• effecten op gehoor
• interventies

In de evidence reviews is niet alleen gekeken naar het resultaat van de verschillende studies die de relatie met geluid onderzoeken. Ook is de kwaliteit van de bewijskracht afkomstig uit de onderliggende studies beoordeeld. De verschillende evidence reviews zijn gepubliceerd in een speciaal themanummer van het internationale tijdschrift International Journal of Environmental Research and Public Health.  

Bij de ontwikkeling van de richtlijnen zijn verschillende groepen betrokken met elk hun eigen rol. Zo was er (a) een stuurgroep, (b) een Guideline Development groep, (c) een groep wetenschappers die de evidence reviews heeft uitgevoerd, en (d) andere groepen stakeholders. Onderzoekers van het RIVM zijn verantwoordelijk geweest voor de evidence reviews over effecten op het hartvaatstelsel en het metabole systeem en interventies. Het RIVM was niet betrokken bij het opstellen van de richtlijnen zelf.

Samenhang met bestaande Europese geluidwetgeving

De nieuwe gezondheidskundige richtlijnen voor omgevingsgeluid van de WHO zijn ook van belang voor de geluidwetgeving in Europa. De Europese richtlijn omgevingslawaai (European Noise Directive, END)  beschrijft de gemeenschappelijke aanpak om de schadelijke effecten van omgevingsgeluid te voorkomen, vermijden of te verminderen. Daarin is onder meer vastgelegd hoe het geluid in kaart gebracht moet worden (Annex II) en hoe de nadelige effecten van geluid op de gezondheid moeten worden geschat (Annex III). Annex III van de END is recent aangepast op basis van de nieuwe inzichten over blootstelling-respons relaties uit de evidence reviews en de WHO-richtlijnen. Deze wijziging is gepubliceerd op 4 maart 2020.