Luchtkwaliteitsbeleid wordt opgesteld met als doel de luchtkwaliteit in de gemeente of provincie te verbeteren.

Een gemeente kan er voor kiezen alleen luchtkwaliteitsbeleid te voeren als voortvloeisel van nationaal of Europees beleid (zie Wet- en regelgeving  of om aanvullend beleid te maken ter verbetering van de gezondheid van haar inwoners. Dat laatste kan door overal de luchtkwaliteit te verbeteren, hotspots (met een zeer slechte luchtkwaliteit) aan te pakken of zich anderszins op specifieke plekken of doelgroepen te richten. Bijvoorbeeld door de luchtkwaliteit vooral te willen verbeteren bij ‘gevoelige bestemmingen’ of in wijken waar sprake is van grote sociaaleconomische gezondheidsachterstanden.

GGD Adviseert: Een betere luchtkwaliteit is een gezamenlijke verantwoordelijkheid

Bij maatregelen voor een betere luchtkwaliteit wordt vaak door verschillende groepen en overheden naar elkaar gewezen. Voor het verbeteren van de luchtkwaliteit zijn echter zowel lokale, regionale, nationale als internationale maatregelen nodig. Daarnaast is het belangrijk dat ook burgers hun steentje bijdragen, bijvoorbeeld door vaker de auto te laten staan. De GGDGemeentelijke Gezondheidsdienst vindt het belangrijk dat iedereen zijn verantwoordelijkheid neemt bij het werken aan een betere luchtkwaliteit.
 

Voor het verbeteren van de luchtkwaliteit zijn maatregelen nodig op verschillende beleidsniveaus

Bij het werken aan een betere luchtkwaliteit is internationale samenwerking belangrijk. Een groot deel van de fijn stof concentraties in Nederland is immers afkomstig van het buitenland. Ook op nationaal, regionaal en lokaal niveau is er echter winst te behalen. Op lokaal niveau is het lokale wegverkeer voor een groot deel verantwoordelijk voor de roet- en NO2-concentraties. Hoewel een verschoning van het wagenpark door internationale emissie-eisen hier op de lange termijn een effect op zal hebben, kunnen lokale maatregelen al veel sneller effect sorteren. Voorbeelden van lokale maatregelen zijn het stimuleren van het gebruik van de fiets en openbaar vervoer, een schoon eigen wagenpark, schone binnenstadservice en milieuzonering. Op regionaal niveau kan gedacht worden aan lage emissie-eisen in OVopenbaar vervoer-concessies, het verlagen van de snelheid op provinciale wegen en het verbeteren van de fiets- en OV-infrastructuur tussen steden en dorpen. Op nationaal niveau zijn voorbeelden van maatregelen het verlagen van de maximumsnelheid op (snel)wegen, nationaal beleid rondom leaseauto’s (lagere bijtelling voor schonere auto’s en ontmoedigen van privégebruik) en een schoon eigen wagenpark. Daarnaast kan het Rijk meer lokale maatregelen faciliteren.
 

Ook de burger is aan zet

Burgers zelf kunnen ook voor een belangrijke mate een bijdrage leveren aan een betere luchtkwaliteit, bijvoorbeeld door te kiezen voor schoner vervoer. Hiermee denken we niet alleen aan het overgaan op schonere auto’s (zuiniger, elektrisch), maar met name aan het laten staan van de auto en in plaats daarvan te gaan lopen of fietsen of gebruik te maken van het OV. Naast vervoer gaat het ook om zaken zoals niet stoken van hout en geen vuurwerk afsteken.
 

GGD Advies

De GGD adviseert zowel het Rijk, als de provincies, als de gemeenten om te werken aan verbetering van de luchtkwaliteit. Daarnaast is het belangrijk dat ook burgers hun steentje bijdragen aan het verbeteren van de luchtkwaliteit.

Luchtkwaliteitsbeleid voor een verbeterde gezondheid

De maatregelen die in gemeentelijk luchtkwaliteitsbeleid tot uitvoer worden gebracht zijn veelal gericht op beperking van de uitstoot van het verkeer of het voorkomen van verspreiding van luchtverontreiniging naar andere plekken. Er is een veelheid aan maatregelen denkbaar, de keuze vergt echter altijd maatwerk.

De Gezondheidsraad adviseert hierover (Gezondheidsraad 2018): “Voor een verlaging van luchtverontreiniging tot onder de WHO-advieswaarden zijn extra beleidsmaatregelen nodig. Ten behoeve van een zorgvuldige en transparante besluitvorming adviseert de commissie voor de verschillende beleidsmaatregelen kostenbatenanalyses te maken. De commissie is van mening dat de kosten niet alleen afgewogen zouden moeten worden tegen de gezondheidswinst, maar ook tegen andere baten, zoals de bijdrage aan het bereiken van de doelstellingen van het energie- en klimaatbeleid. De commissie adviseert ook mee te wegen dat de hoeveelheid gezondheidswinst die in de praktijk te realiseren is, mede afhangt van hoe strikt de naleving van de regelgeving gehandhaafd kan worden.”

De taak van de GGDGemeentelijke Gezondheidsdienst bij het opstellen van luchtkwaliteitsbeleid is het bewaken van de gezondheid. Luchtkwaliteitsbeleid is pas relevant als het ook de gezondheid verbetert en dus zorgt voor verlagingen van gezondheidsrelevante componenten.

Stappenplan voor een goed luchtkwaliteitsbeleid

Om tot een goed luchtkwaliteitsbeleid te komen kan gebruik worden gemaakt van een stappenplan voor luchtkwaliteitsbeleid (gebaseerd op Joaquin/Decision Support Tool (Frumau et al. 2015) (uitwerking en toelichting):

  • Stap 1:    Ken de lokale situatie: wat is de luchtkwaliteit ter plaatse?
  • Stap 2:    Formuleer doel en ambitie: wat drijft de behoefte aan een betere luchtkwaliteit? Is het de wetgeving of uw streven naar een betere leefomgeving en gezondheid?
  • Stap 3:    Kies een (aantal) maatregel(en) uit de onderstaande paragrafen of bekijk  de JOAQUIN Decision Support Tool ter inspiratie (Joaquin 2018).
  • Stap 4:    Zorg ervoor dat informatie en ambitie overeenstemmen: bepaal de doeltreffendheid van voorgestelde maatregel(en) op de luchtkwaliteit.
  • Stap 5:    Zorg voor voldoende draagvlak voor ambities en voorgestelde maatregelen.

Dit stappenplan geldt overigens nadrukkelijk niet alleen voor GGD-medewerkers, maar voor alle deelnemers (ambtenaren) in het beleidsproces. Waarschijnlijk ben je als GGD-medewerker niet de trekker en daarom niet degene die bepaalt wat er wanneer gebeurt, wel kun je voor jezelf checken of er kritieke stappen zijn overgeslagen, of je wel op de hoogte bent van informatie of resultaten uit voorliggende stappen, etc.

Bronmaatregelen zijn maatregelen die de uitstoot verminderen. Dat kan zijn door bijvoorbeeld geen hout te stoken, door emissievrije aggregaten te gebruiken of walstroom aan te leggen voor schepen (zie hoofdstuk 6 voor de niet-wegverkeersbronnen). In het geval van verkeersmaatregelen gaat het dan om beperking van het gebruik en de uitstoot van auto’s, vrachtwagens, bussen en/of tweewielers (motoren, brommers, scooters). De Gezondheidsraad adviseert (Gezondheidsraad 2018): “Om langdurige blootstelling aan lokale luchtverontreiniging te verminderen, zullen locatiespecifieke, brongerichte maatregelen genomen moeten worden. Voorbeelden daarvan zijn: autoluwe binnensteden, milieuzones, snelheidsbeperking en het stimuleren van elektrisch vervoer en van fietsen en wandelen. Dergelijke maatregelen bieden extra bescherming aan de groep van ‘hoogblootgestelden’ en dragen tevens bij aan een effectieve verlaging van de gemiddelde blootstelling voor alle Nederlanders.”

Bij het bepalen van de effectiviteit van bronmaatregelen is het van belang dat naar de concentraties van de juiste stoffen gekeken wordt. Zo is het bij verkeersmaatregelen van belang dat de concentratie NO2 bepaald wordt en er niet alleen wordt gekeken naar fijn stof.

Waar de lokale overheid beslist welk voertuig gebruikt wordt kan men sturen op voertuigen met een lagere (of geen) uitstoot. Het gaat dan met name om het eigen wagenpark en de aanbesteding van OVopenbaar vervoer(bus)-concessies. Voor particulier en zakelijk vervoer zijn zulke maatregelen lokaal bijna niet in te zetten, maar het Europees toelatingsbeleid met Euro-normen kan wel zo gezien worden.

Lokaal wordt vaker ingezet op maatregelen die in bepaalde gebieden alleen voertuigen met een lagere (of geen) uitstoot toelaten: de Milieuzonering (voor een actueel overzicht van milieuzones in Nederland zie). Een positief bijeffect van milieuzonering is dat voertuigeigenaren gestimuleerd worden een schoner voertuig aan te schaffen en daarmee ook buiten de zone een lagere uitstoot hebben. Het moeten vernieuwen van oude voertuigen wordt politiek vaak als een groot nadeel gezien aangezien dit particulieren en ondernemers met een kleinere beurs relatief harder raakt.

Een ander type van bronmaatregelen is het stimuleren van gebruik of aanschaf van voertuigen met een lagere (of geen) CO2 uitstoot. Voorbeelden hiervan zijn onder andere sloopregelingen van oude vervuilde auto’s, goedkoper/makkelijker parkeren van elektrische voertuigen, aanleggen van een infrastructuur voor elektrisch vervoer en het stimuleren van gebruik van openbaar vervoer, de fiets of lopen in plaats van de auto. Vaak worden dergelijke maatregelen gecombineerd met het ontmoedigen van autobezit of autogebruik. Dit kan bijvoorbeeld door betaald parkeren, toegangsheffingen, lage parkeernorm bij nieuwbouw (weinig parkeerplekken in de buurt) en financiële maatregelen als kilometerheffing, tol, accijnzen op brandstof en belastingmaatregelen.

Ook indirect kan de uitstoot van gemotoriseerde voertuigen worden beïnvloed. Voertuigen met een verbrandingsmotor kennen optimale (verkeers)condities waarbij de uitstoot lager is dan onder minder goede omstandigheden. Zo vergt optrekken en afremmen veel brandstof wat bovendien slecht verbrand wordt, met een flinke uitstoot tot gevolg. Zorgen voor een verbeterde doorstroming, of het instellen van een maximumsnelheid dicht bij het gemiddelde optimum qua verbranding (grofweg 80 kmkilometer/u) kan hier aan bijdragen. Tegelijkertijd kunnen dergelijke maatregelen ook een verkeersaantrekkende werking hebben, waardoor er juist meer luchtverontreiniging ontstaat.

Factsheets met uitgebreide beschouwingen van diverse maatregelen (inclusief literatuurverwijzingen en diverse voorbeelden in binnen- en buitenland) zijn beschikbaar via de Joaquin Decision Support Tool (Joaquin 2018)

GGD adviseert: Neem de meest effectieve maatregelen voor een gezonde luchtkwaliteit

In milieubeleid wordt onderscheid gemaakt tussen bronmaatregelen, overdrachtsmaatregelen en maatregelen bij de ontvanger. Welke maatregelen effectief zijn, is afhankelijk van de lokale situatie. Het nemen van bronmaatregelen heeft als voordeel dat dit zowel de uitstoot als de blootstelling verlaagt. Het is dan ook aan te raden deze maatregelen eerst te onderzoeken, voordat naar andere maatregelen gekeken wordt.

De Joaquin Decision Support Tool geeft een overzicht van de verschillende maatregelen die beschikbaar zijn op het gebied van luchtverontreiniging, en welke maatregelen het meest effectief zijn (Joaquin 2018).

 

Bron- en volumemaatregelen

Dit zijn maatregelen die de uitstoot beperken zoals de Europese emissienormen voor motorvoertuigen, de Euronormen. Ook lokaal kunnen bronmaatregelen worden getroffen, zoals snelheidsverlaging op autosnelwegen in stedelijk gebied, een milieuzone, het stimuleren van fiets/OVopenbaar vervoer-gebruik, beperking houtstook, beperking uitstoot aggregaten. Beperking van het autoverkeer (via bijv. beprijzing of hoge parkeertarieven) is een voorbeeld van een volumemaatregel die leidt tot minder uitstoot. De mate waarin deze maatregelen de uitstoot verkleinen hangt sterk samen met de maatregel (en lokale situatie), niet alle bronmaatregelen zijn in iedere situatie even effectief.

 

GGDGemeentelijke Gezondheidsdienst Advies: De uitstoot neemt af ten gevolge van bron- en volumemaatregelen. Omdat de blootstelling daarmee ook afneemt, komt dit de gezondheid ten goede en zijn bron- en volumemaatregelen altijd een goede keus.

 

Overdrachtsmaatregelen

Dit zijn maatregelen die zorgen voor een andere verspreiding van de uitstoot. De effectiviteit hiervan moet per situatie bekeken worden en vergt meestal (kostbaar) onderzoek waarbij de standaard modellen niet volstaan. Een voorbeeld is de overkapping van wegen, zoals bij de landtunnels in de rijksweg A2. Bij dergelijke tunnels is de concentratie bij de tunnelmonden verhoogd, terwijl de luchtverontreiniging langs het ondertunnelde tracé geringer is en de luchtkwaliteit dus voor veel mensen verbetert. Geluidswallen en –schermen zorgen ook voor een andere verspreiding van de uitstoot op een weg; op sommige plekken achter het scherm nemen de concentraties toe, op andere af. Dat geldt ook voor innovatieve schermen en bomenrijen.

 

GGD Advies: Overdrachtsmaatregelen veranderen de uitstoot niet. Wel kan de verdeling van de blootstelling ten gevolge van overdrachtsmaatregelen veranderen. Dit is niet altijd zo, en valt niet per definitie positief of negatief uit voor de potentieel blootgestelde populatie. Er is niet universeel te zeggen of overdrachtsmaatregelen een goede of slechte keuze zijn.

 

Receptormaatregelen

Dit zijn maatregelen om de blootstelling bij de ontvanger (de immissie) te verlagen. Voorbeelden hiervan zijn het realiseren van voldoende afstand tot de bron of het verplaatsen van luchttoevoer naar het dak of de niet-verkeersbelaste gevel van een gebouw. Vaak heeft een beperkt aantal (potentieel) blootgestelden profijt van deze maatregelen, en worden zij vooral toegepast om gevoelige groepen te beschermen.

 

GGD Advies: De uitstoot neemt niet af door receptormaatregelen, wel kan de blootstelling (van specifieke groepen of personen) worden beperkt. Dit komt de gezondheid van die groepen of personen ten goede en is in die gevallen een goede keus.

 

 ’Luchtzuiverende’ maatregelen

Luchtzuiverende maatregelen zoals titaniumdioxide in straatklinkers, elektrische draden boven de snelweg, groen met het oog op het in drukke straten ‘wegvangen’ van luchtverontreiniging, een ‘smog free tower’ of varianten hiervan hebben geen enkel bewezen effect op de blootstelling. De uitstoot verspreidt zich alle kanten op en er wordt continu luchtverontreiniging van elders aangevoerd. Effecten op depositie of op de concentratie in een zeer beperkte cirkel om het luchtzuiverende object zijn niet relevant voor de blootstelling.

 

GGD Advies: Door generiek luchtzuiverende maatregelen neemt de uitstoot niet af en wordt blootstelling niet beperkt. GGD’en raden deze maatregelen af en vinden het nemen van deze luchtzuiverende maatregelen de verkeerde keuze.

Overdrachtsmaatregelen voorkomen de verspreiding van luchtverontreiniging van bron naar blootgestelden. Dit gebeurt door luchtverontreiniging tegen te houden. Een veelgebruikte manier is het plaatsen van een (geluids)wal of scherm tussen snelweg en woningen. Ook groen wordt wel gebruikt als afscheiding tussen wegen en woningen.

Over de werking van schermen, wallen of groene barrières kan in het algemeen worden gezegd dat wanneer de afscheiding voldoende hoog en ondoorlatend is, de concentraties direct achter de afscheiding inderdaad lager zullen zijn dan zonder afscheiding. Op grotere afstand zijn de effecten echter minder goed voorspelbaar. Afhankelijk van windrichting en –snelheid kan de concentratie op enige afstand van de afscheiding juist slechter zijn dan zonder obstakel. Uitgebreid onderzoek met diverse proefopstellingen in het kader van Innovatieprogramma Luchtkwaliteit (Rijkswaterstaat) en een veelheid van wetenschappelijk onderzoek laten dit bij herhaling zien, en zien weinig effect van type, model of materiaal van de afscheiding. Alleen de hoogte is relevant; hoe hoger het scherm, hoe hoger de verontreiniging in de lucht wordt opgestuwd, alwaar het meestal iets harder waait en er een iets grotere verdunning optreedt.

Meer informatie over de specifieke maatregelen, inclusief literatuurverwijzingen en diverse voorbeelden in binnen- en buitenland, zijn beschikbaar in de factsheets van de Joaquin Decision Support Tool (Joaquin 2018). Er bestaan ook overdrachts- of mitigatiemaatregelen die in gebouwen kunnen worden toegepast, deze worden besproken  op de pagina Beleidsadvisering Ruimtelijke Planvorming.

Receptormaatregelen zijn maatregelen om de blootstelling bij de ontvanger (de immissie) te verlagen. Het beste voorbeeld van een receptormaatregel is ‘Gevoelige Bestemmingen Beleid’, hier wordt uitgebreid op ingegaan op pagina Beleidsadvisering Ruimtelijke Planvorming  waar ook receptormaatregelen aan de orde komen.

De meest bekende maatregelen in de categorie luchtreinigers zijn groen (bomen of planten, ook concepten als Green Junkie, Ecorridors, City Tree, etc) en luchtverontreiniging absorberende materialen of - coatings op basis van titaniumdioxide, elektrostatische/ionisatie systemen (FRDS-draden, -rekken, -palen, -lantaarnpalen, Smog Free Tower), straatreiniging of het nathouden van wegdek (sproeien, wassen) en filteren van buitenlucht op straat (Longen van de Stad Eindhoven).

De partijen achter deze methoden hebben vaak een sterke marketing en tonen bij media en bestuurders aan hoe goed het werkt door te laten zien dat er vuil achter blijft in of op het materiaal. Het enthousiasme voor dergelijke maatregelen is vaak dan ook groot, ook gezien het innovatieve imago, de relatief geringe kosten en nihil maatschappelijke weerstand tegen dergelijke maatregelen. Maar ook witte plastic tuinstoelen langs de snelweg worden na verloop van tijd zwart omdat er fijn stofdeeltjes op deponeren. Niemand zal echter te durven beweren dat witte tuinstoelen een effectieve methode zijn om de luchtkwaliteit langs de snelweg te verbeteren.

Verandering van de concentraties van verontreinigende stoffen in de lucht is een goede indicatie om na te gaan of een maatregel bijdraagt aan verbetering van de luchtkwaliteit. Alleen de concentratie (dus uitgedrukt in µg/m3) zegt iets over de lucht die wordt ingeademd, het vuil worden van een reinigend materiaal of object doet dat niet. Bepalend is de hoeveelheid lucht die met de ‘reiniger’ in aanraking komt, uitlaatgassen verspreiden zich alle kanten op en slechts een klein deel van de uitstoot komt in aanraking met de ‘reiniger’. Zelfs een reiniger die een grote hoeveelheid lucht aanzuigt kan slechts een fractie van de –zich steeds maar mengende- buitenlucht filteren.

Een Engelse hoogleraar atmosferische chemie schreef in ‘the Conversation’ een vlammend en laagdrempelig betoog over luchtreinigers, wat enige tijd later in een Nederlandse vertaling verscheen onder de titel ‘Laat je niet misleiden door China’s ‘anti-smogtoren’ en andere plannen om fijn stof uit de lucht te halen’ (EOSWetenschap 2018).

Geen ‘evidence based’ methoden

Op het moment van schrijven geldt dat geen van de bovengenoemde methoden niet  ‘evidence based’ zijn (er zijn geen wetenschappelijke, peer-reviewed publicaties in voor luchtkwaliteit en gezondheid relevante tijdschriften) en dat in de praktijk een voor blootstelling relevante dalende concentratie is gevonden. Meer informatie over de specifieke methoden, inclusief literatuurverwijzingen en diverse voorbeelden in binnen- en buitenland, zijn beschikbaar in de factsheets van de Joaquin Decision Support Tool (Joaquin 2018)

Overigens geldt voor sommige van bovengenoemde luchtzuiverende technieken dat zij, wanneer zij worden toegepast in een gecontroleerde luchtstroom aan de bron, wel werkzaam zijn. Een voorbeeld hiervan is ionisatie wat succesvol wordt toegepast om de fijn stof uitstoot door industriële schoorstenen en vanuit stallen te beperken.