Waar het bevoegd gezag bestuurlijke afwegingsruimte heeft, is juridisch vastgelegd. Zo zijn er een aantal instructieregels opgenomen in het Bkl Besluit kwaliteit leefomgeving (Besluit kwaliteit leefomgeving ) met het karakter ‘rekening houden met’. Regels met het karakter ‘rekening houden met’ houden een inhoudelijke sturing op de door het bestuursorgaan uit te voeren belangenafweging in. Dat betekent dat het bestuursorgaan een zekere afwegingsruimte (of beoordelingsvrijheid) heeft bij de wijze waarop aan de instructieregel wordt voldaan. Het bevoegd gezag moet wel goede redenen hebben en deze motiveren wanneer andere belangen dan het belang dat gediend wordt met de instructieregel de doorslag geven (Nota van toelichting Bkl, paragraaf 2.3.2.3). Op het gebied van bescherming zijn artikel 5.2 en 5.15 van het Bkl van belang. 

Artikel 5.2 Bkl
Uit artikel 5.2 van het Bkl volgt dat in een omgevingsplan rekening moet worden gehouden met het voorkomen, beperken en bestrijden van branden, rampen en crises en de mogelijkheden voor zelfredzaamheid en geneeskundige hulpverlening. Dit artikel heeft betrekking op meer dan alleen omgevingsveiligheidsrisico’s en gaat zowel over bescherming binnen als buiten een aandachtsgebied.

Artikel 5.14 Bkl
Artikel 5.14 van het Bkl regelt dat het bevoegd gezag via voorschriftengebieden aanvullende bouweisen kan stellen om bescherming te bieden tegen brand en explosie. Uit het eerste lid van dit artikel volgt dat het bevoegd gezag in het omgevingsplan een brandvoorschriftengebied en explosievoorschriftengebied kan aanwijzen en geometrisch begrenzen als op de locatie een brandaandachtsgebied of een explosieaandachtsgebied geldt. In een voorschriftengebied gelden de aanvullende bouweisen van artikel 4.90, eerste lid, van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Artikel 5.14 biedt het bevoegd gezag op twee vlakken keuzeruimte.

Ten eerst geldt dat als een activiteit met omgevingsveiligheidsrisico’s met een brand- of explosieaandachtsgebied in werking is, dat het bevoegd gezag het aandachtsgebied in het omgevingsplan in beginsel moet aanwijzen als brand- respectievelijk explosievoorschriftengebied (tweede lid artikel 5.14). Echter, zolang de aanwijzing in het omgevingsplan niet is gedaan, gelden binnen het aandachtsgebied geen aanvullende bouweisen. Het derde lid van artikel 5.14 biedt het bevoegd gezag de mogelijkheid om af te zien van aanwijzing van een brand- of explosiefvoorschriftengebied. Ten tweede mag het bevoegd gezag gemotiveerd in een omgevingsplan een kleiner brand- of explosievoorschriftengebied aanwijzen (kleiner dan de omvang van het brand- of explosieaandachtsgebied). Deze ruimte geldt niet voor locaties binnen een brand- of explosieaandachtsgebied waar een zeer kwetsbaar gebouw is toegelaten. Dat betekent dat die locaties in het omgevingsplan moeten worden aangewezen als brand- of explosievoorschriftengebied (artikel 5.14, derde lid, Bkl).

Artikel 5.15 Bkl
Artikel 5.15 gaat specifiek over bescherming binnen aandachtsgebieden tegen gevaren van een brand, explosie en gifwolk. Uit artikel 5.15, eerste lid, Bkl volgt dat in een omgevingsplan voor beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkt kwetsbare en kwetsbare locaties binnen een brand-, explosie- en gifwolkaandachtsgebied rekening moet worden gehouden met de kans op overlijden van een groep van 10 of meer personen per jaar als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval veroorzaakt door een activiteit met externe veiligheidsrisico’s. In het tweede lid van artikel 5.15 is geregeld hoe het bevoegd gezag hiermee rekening kan houden, namelijk door geen beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en beperkte kwetsbare en kwetsbare locatie toe te laten in het aandachtsgebied (lid 2a). Of, in het geval dergelijke gebouwen of locaties wel worden toegelaten, te waarborgen dat beschermingsmaatregelen zijn getroffen of door het aantal aanwezig personen of de tijd dat ze aanwezig zijn in die gebouwen of op die locaties te beperken (lid 2b).

Uit artikel 5.15 volgt dat het bevoegd gezag keuzeruimte heeft hoe invulling te geven aan het beperken van de kans op het overlijden van een groep personen, maar het tweede lid biedt wel inhoudelijk sturing aan deze invulling. Zo kan het bevoegd gezag ervoor kiezen om niet te bouwen of geen locaties te plaatsen in een aandachtsgebied of, als dit niet mogelijk is, maatregelen te treffen. Het stappenplan in dit handboek biedt handvatten voor de uitvoering van artikel 5.15. 

Artikel 4.7 Omgevingswet
Het bevoegd gezag heeft tenslotte afwegingsruimte bij aanvragen om in plaats van een in een algemene regel voorgeschreven maatregel (zoals de bouweisen uit het Bbl) een gelijkwaardige maatregel te treffen. Dit is geregeld in artikel 4.7, eerste lid, van de Omgevingswet. Met de gelijkwaardige maatregel moet ten minste hetzelfde resultaat worden bereikt als met de voorgeschreven maatregel is beoogd. Ter illustratie: een initiatiefnemer kan een aanvraag indienen om voor de bescherming van mensen tegen brand in plaats van een bouwmaatregel (bijvoorbeeld een brandwerende gevel), een omgevingsmaatregel (zoals een aarden wal) te plaatsen. Het bevoegd gezag moet hiervoor toestemming verlenen. In het omgevingsplan kan de gemeente een checklist opnemen hoe gelijkwaardigheid te beoordelen. Het stappenplan in dit handboek beschrijft wat gelijkwaardigheid is en hoe gelijkwaardigheid technisch kan worden beoordeeld.

Omgevingsvisie en omgevingsplan
De omgevingsvisie speelt een belangrijke rol bij de motivatie van de gemaakte keuzes. De omgevingsvisie moet betrekking hebben op de maatschappelijke doelen van de wet. Eén van die doelen is het zorgen voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving (artikel 1.3 van de Omgevingswet). In artikel 3.2 van de Omgevingswet is bepaald dat een omgevingsvisie een beschrijving op hoofdlijnen bevat van de wijze waarop de gemeente de fysieke leefomgeving wil beschermen en benutten alsmede de hoofdzaken van het te voeren integrale beleid. Het bevoegd gezag maakt en motiveert dus in de omgevingsvisie en het omgevingsplan een keuze over wat voldoende veilig is en hoe mens, milieu en economie worden beschermd. Hierbij is het mogelijk om ook de kans op een ongeval en mogelijke maatregelen die deze kans beperken, te betrekken in de bestuurlijke afweging. Dit geeft richting aan de vereiste evenwichtige toedeling van functies aan locaties in het omgevingsplan.

Geen bestuurlijke afwegingsruimte
Het bevoegd gezag heeft niet in alle gevallen bestuurlijke afwegingsruimte. Voor instructieregels in het Bkl met het karakter ‘in acht nemen’ geldt dat het bestuursorgaan zich bij de uitoefening van de bevoegdheid aan de gestelde regel moet houden. Dit type instructieregels  sturen dwingend op de uitkomst van de belangenafweging (Nota van toelichting Bkl, paragraaf 2.3.2.3).

De belangrijkste instructieregel op het gebied van bescherming met dit type karakter is de grenswaarde voor het plaatsgebonden risico van ten hoogste één op de miljoen per jaar (10^-6) voor kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen en kwetsbare locaties (artikel 5.7 Bkl). Deze grenswaarde geldt als beschermingsniveau die in ieder geval in het omgevingsplan moet worden gewaarborgd. Voor sommige activiteiten met omgevingsveiligheidsrisico’s gelden vaste afstanden voor het plaatsgebonden risico en voor sommige activiteiten moet deze worden berekend (artikel 5.8 Bkl).

Het bevoegd gezag is ook verplicht om in het omgevingsplan de locaties binnen een brand- of explosieaandachtsgebied waar een zeer kwetsbaar object aanwezig is, aan te wijzen als brand- respectievelijk explosievoorschriftengebied (artikel 5.14, derde lid, Bkl).

Tot slot heeft het bevoegd gezag geen afwegingsruimte bij het bepalen van de afstand van een aandachtsgebied. Hiervoor moet de afstand worden aangehouden die volgt uit bijlage VII van het Bkl, het Bal Besluit activiteiten leefomgeving (Besluit activiteiten leefomgeving ) of de stappenplannen in dit handboek.

Overheden hebben verschillende wettelijke instrumenten tot hun beschikking om de Omgevingswet uit te voeren. In deze documenten kunnen overheden hun visie, beleid en regels vastleggen.

De omgevingswet kent zes kerninstrumenten:

1. Omgevingsvisie. De omgevingsvisie bevat de strategische visie van het Rijk, de provincie en de gemeente voor de lange termijn en voor de gehele fysieke leefomgeving
2. Omgevingsprogramma. Het omgevingsprogramma bevat maatregelen waarmee het bevoegd gezag een omgevingswaarde of doelstelling voor de fysieke leefomgeving wil bereiken
3. Decentrale regelgeving voor provincie (omgevingsverordening), gemeente (omgevingsplan) of waterschap (waterschapsverordening)
4. Algemene rijksregels. De algemene rijsregels bevatten regels voor activiteiten die burgers en bedrijven in de leefomgeving uitvoeren. Voorbeelden zijn het Omgevingsbesluit, het Bkl Besluit kwaliteit leefomgeving (Besluit kwaliteit leefomgeving ) , het Bal Besluit activiteiten leefomgeving (Besluit activiteiten leefomgeving ) en het Bbl
5. Omgevingsvergunning. Met de omgevingsvergunning kunnen burgers en bedrijven (en overheden) aan het bevoegd gezag toestemming vragen om één of meer activiteiten in de fysieke leefomgeving uit te voeren
6. Projectbesluit. Het projectbesluit is een instrument waarmee Rijk, provincie of waterschap toestemming kan geven voor complexe projecten in de fysieke leefomgeving

Een uitgebreide toelichting op de wettelijke instrumenten is te vinden op de website: https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/

Een voorbeeld van een doelvoorschrift is dat de initiatiefnemer van een (beperkt/zeer) kwetsbaar object de mensen die in het te bouwen gebouw verblijven de mogelijkheid biedt om te vluchten en/of schuilen wanneer sprake is van een incident met gevaarlijke stoffen. Een voorbeeld van een middelvoorschrift is dat op de locatie waar bouwen gewenst is een brand- of explosievoorschriftengebied geldt, waardoor er moet worden voldaan aan aanvullende bouweisen uit het Bbl. Een voorbeeld van een doel- en middelvoorschrift kan zijn dat een initiatiefnemer van een (beperkt, zeer) kwetsbaar object moet zorgen voor voldoende bescherming door het nemen van omgevingsmaatregelen die mensen die verblijven in het te bouwen gebouw de mogelijkheid biedt om te vluchten en/of schuilen wanneer sprake is van een incident met gevaarlijke stoffen. Op het gebied van omgevingsmaatregelen kan bijvoorbeeld de eis gelden dat de initiatiefnemer deze zelf moet realiseren of dat hij een financiële bijdrage levert aan een collectieve maatregel.

Het bevoegde gezag kan binnen het stelsel van de Omgevingswet gebruik maken van verschillende type maatregelen. Met deze maatregelen kan ervoor gezorgd worden dat de veiligheid voldoende is gewaarborgd en milieu en gezondheid voldoende zijn beschermd. In dit handboek zijn deze typen maatregelen verder uitgewerkt:

• afstand houden tot de risicobron;
• risicocommunicatie;
• beperken personendichtheden in de omgeving van de risicobron;
• vlucht- en schuilmogelijkheden;
• omgevingsmaatregelen;
• aanvullende bouweisen.

Bij de inrichting van een gebied is het waarborgen van veiligheid belangrijk. Nieuwe gebouwen worden daarom bij voorkeur buiten een aandachtsgebied gerealiseerd. Ook als dit niet haalbaar is, is het verstandig voldoende afstand te houden tot de risicovolle activiteit. Daarbij is het belangrijk voorlichting te geven over aandachtsgebieden en het handelingsperspectief van aanwezigen tijdens een ongeval met gevaarlijke stoffen.

Een gemeente die ervoor kiest om (nieuwe) gebouwen of locaties toe te staan binnen (nieuwe of bestaande) aandachtsgebieden, kan overwegen de personendichtheid of de verblijftijd van personen in dat gebied te beperken Daarbij moeten de vlucht- en/of schuilmogelijkheden worden afgestemd op het de aanwezige situatie. Dit kan doorvluchtwegen van de activiteit met gevaarlijke stoffen af te richten, te zorgen voor verschillende ontsluitingswegen en te zorgen dat de schuilmogelijkheden groot genoeg zijn. Ook hier is voorlichting over het handelingsperspectief van burgers en bedrijven in het aandachtsgebied belangrijk.

Tevens kunnen maatregelen worden getroffen die de gevolgen van een ongeval met gevaarlijke stoffen op de omgeving beperken. Denk aan een greppel of drempel om de verspreiding van een plasbrand te beïnvloeden of een wal die bij een explosie scherven tegenhoudt en wellicht zelfs de drukgolf deels kan afbuigen. Dergelijke omgevingsmaatregelen kunnen, door de bescherming die ze bieden, de kwaliteitseisen die worden gesteld aan vlucht- en schuilmogelijkheden verminderen. Immers, als vluchtende of schuilende mensen met een omgevingsmaatregel voldoende zijn beschermd, dan hebben bouwkundige eisen aan de vluchtweg nog maar een beperkte meerwaarde. Dit kan worden meegewogen bij het toepassen van aanvullende bouweisen (brand- en explosievoorschriftengebied).

Voor meer informatie over de type maatregelen zie de onderdelen bescherming en maatregelen in dit handboek.

De instructieregels voor het beoordelen van de vergunningaanvraag door het vergunningverlenend bevoegd gezag staan in artikelen 8.7 t/m 8.25 Bkl Besluit kwaliteit leefomgeving (Besluit kwaliteit leefomgeving ). Het bevoegd gezag kan de vergunning verlenen, weigeren of aanvullende maatregelen eisen (op basis van artikel 5.26 Omgevingswet en de instructieregels uit artikelen 8.7 t/m 8.25 Bkl).

Rekening houden met Omgevingsplan
Het vergunningverlenende bevoegd gezag dient rekening te houden met het omgevingsplan (8.9, derde lid, Bkl). Wanneer de activiteit niet past binnen het omgevingsplan, kan (door de gemeente) worden bekeken of de benodigde extra ruimte mogelijk te maken is door aanpassing van het omgevingsplan. Het kan hierbij zowel gaan om de aanvraag van een vergunning voor een risicobron als van een (beperkt, zeer) kwetsbaar gebouw of locatie.

Actualiseren vergunning
Bij een nieuwe vergunning worden bestaande rechten eerbiedigd tenzij actualisatie nodig is. Artikel 5.38 Omgevingswet verplicht het bevoegd gezag om regelmatig de toereikendheid van de vergunning te bezien (actualiseren). Dit biedt het bevoegd gezag de mogelijkheid de vergunning te actualiseren wanneer deze bijvoorbeeld niet meer voldoet aan de laatste stand der techniek (artikel 4.22 lid 2 onder c).

Bepalen plaatsgebonden risico en aandachtsgebieden
Als de activiteit past in het omgevingsplan, dient bepaald te worden of er een PR plaatsgebonden risico (plaatsgebonden risico) 10^-6 contour en/of een aandachtsgebied is (vaste afstand uit bijlage VII Bkl of berekenen).

Toelichting
Aandachtsgebieden zijn een kenmerk van een activiteit. Het bevoegd gezag kan aandachtsgebieden reserveren in het Omgevingsplan om zo ontwikkelruimte te bieden aan bestaande en nieuwe bedrijven. Als dat niet is gedaan zal moeten worden bepaald of de nieuwe aandachtsgebieden passen binnen het Omgevingsplan.

Hoe worden bestaande bedrijven na vergunningverlening beschermd tegen de gevolgen van een veranderende omgeving
Alle activiteiten (dus ook nieuwe woonbebouwing) dienen te passen binnen de gestelde grenzen van het omgevingsplan (8.9, derde lid, Bkl). Wanneer dat niet het geval is, kan (door de gemeente) worden bekeken of de benodigde extra ruimte mogelijk te maken is door aanpassing van het omgevingsplan. Als er al een bestaand aandachtsgebied is zal het bevoegd gezag daar rekening mee moeten houden in de aanpassing van het omgevingsplan (5.3 en 5.15 Bkl).

Als het omgevingsplan wordt aangepast moet het bevoegd gezag bij vergunningverlening aan een bedrijf rekening houden met het (aangepaste) omgevingsplan.

Onderstaand worden twee voorbeelden gegeven van ruimtelijke ontwikkelingen, waarbij wordt aangegeven hoe aandachtsgebieden en voorschriftengebieden hierbij een rol kunnen spelen.

De bouw (of uitbreiding) van een (nieuwe) risicobron
Bij het initiatief voor een nieuwe risicobron of uitbreiding van een bestaande risicobron, moet worden bepaald wat de omvang van het aandachtsgebied is. De omvang van het aandachtsgebied wordt bepaald aan de hand van bijlage VII van het Bkl Besluit kwaliteit leefomgeving (Besluit kwaliteit leefomgeving ) of wordt berekend (zie stappenplan aandachtsgebieden). Wanneer de omvang van het aandachtsgebied is bepaald, moet worden beoordeeld of het aandachtsgebied past in het omgevingsplan. Dit is het geval als de gemeente in het omgevingsplan ruimte heeft gereserveerd voor toekomstige risicovolle activiteiten en aandachtsgebieden. Wanneer een initiatiefnemer een activiteit wil aanvragen die niet past binnen het omgevingsplan, kan (door de gemeente) worden bekeken of de benodigde extra ruimte mogelijk te maken is door aanpassing van het omgevingsplan. Ook het Rijk en de provincie hebben de mogelijkheid om via een projectbesluit direct aanpassingen te maken in het omgevingsplan.

De bouw van een (beperkt/zeer) kwetsbaar object
Bij het initiatief voor een (beperkt/zeer) kwetsbaar object moet beoordeeld worden of de ontwikkeling past in het omgevingsplan. Passen betekent in eerste instantie dat het omgevingsplan de ruimtelijke ontwikkeling (bijv. woningen of een school) toestaat in het betreffende gebied. Daarnaast kunnen er voorwaarden zijn gesteld aan de bouw van het kwetsbaar object op het gebied van bescherming.
Wanneer het omgevingsplan de bouw van het betreffende type object toestaat, moet worden nagegaan of het object in een aandachtsgebied is beoogd en of dit aandachtsgebied is aangewezen als voorschriftengebied. Het voorschriftengebied is altijd van toepassing voor zeer kwetsbaar objecten (zoals een ziekenhuis of kinderdagverblijf) wanneer deze in een brand- of explosieaandachtsgebied zijn voorzien. Als het voorschriftengebied is aangewezen, betekent dit dat er aanvullende bouweisen gelden voor het te bouwen object (artikel 4.90 tot en met 4.96 van het Bbl, zie stappenplan voorschriftengebied). Wanneer geen voorschriftengebied is aangewezen, gelden voor (beperkt) kwetsbare gebouwen en locaties niet de aanvullende bouweisen. Het wel of niet aanwijzen van een voorschriftengebied heeft echter geen invloed op de verplichting om op basis van artikel 5.15 Bkl rekening te houden met de kans op het overlijden van een groep van tien of meer personen per jaar als rechtstreeks gevolg van een ongeval veroorzaakt door een activiteit. Hoe dit gedaan kan worden, wordt besproken in het stappenplan groepsrisico.
Naast de aanwijzing van een voorschriftengebied, kan het omgevingsplan andere doel- en of middelvoorschriften bevatten waaraan de initiatiefnemer moet voldoen om de vergunning verleend te krijgen. Wanneer de initiatiefnemer in zijn plan kan aantonen aan de voorwaarden uit het omgevingsplan te kunnen voldoen, kan de omgevingsvergunnings worden verleend. Wanneer een initiatiefnemer een activiteit wil aanvragen die niet past binnen het omgevingsplan, kan (door de gemeente) worden bekeken of de benodigde extra ruimte mogelijk te maken is door aanpassing van het omgevingsplan.

De gemeente kan in het omgevingsplan een bedrijf meer ruimte geven dan het bedrijf op grond van de geldende omgevingsvergunning heeft door grotere aandachtsgebieden vast te leggen dan dat op basis van het Bkl Besluit kwaliteit leefomgeving (Besluit kwaliteit leefomgeving ) is bepaald of is berekend. De gemeente kan dit doen om ervoor te zorgen dat het bedrijf risicovolle activiteiten kan uitbreiden en daarmee kan voldoen aan de groeiambities zonder het omgevingsplan te hoeven wijzigen. Daarnaast kan de gemeente in het omgevingsplan ruimte reserveren voor nieuwe, nog niet concreet voorziene risicovolle activiteiten, door op bepaalde locaties aandachtsgebieden toe te laten terwijl hier geen activiteiten met gevaarlijke stoffen aanwezig zijn, bijvoorbeeld voor de (her)ontwikkeling van een bedrijventerrein. Het besluit of het wenselijk is om ruimte te reserveren voor (de uitbreiding van) risicovolle activiteiten is een integrale afweging. Bij deze afweging dient rekening gehouden te worden met de bescherming van aanwezige en geprojecteerde bebouwing, de economische belangen van gewenste risicobronnen of de groeiambities van bestaande risicobronnen en mogelijke overige milieubelangen. Door het reserveren van ruimte voor aandachtsgebieden in het omgevingsplan stelt de gemeente, naast dat ze ruimte biedt voor de uitbreiding of vestiging van risicovolle activiteiten, grenzen aan de mogelijke reikwijdte van de gevolgen die bij een ongeval met gevaarlijke stoffen zouden kunnen optreden.

De gemeente kan de in het omgevingsplan toegelaten aandachtsgebieden voorzien van het stempel voorschriftengebied als men nieuwe gebouwen wil toelaten in dat gebied (waarvoor een initiatiefnemer dan gebonden is aan de bouweisen in het Bbl). Dit is geregeld in artikel 5.14, eerste lid van het Bkl. Vanzelfsprekend kan een gemeente ook bepaalde functies in dat gebied uitsluiten, bijvoorbeeld nieuwe kwetsbare gebouwen en locaties of nieuwe zeer kwetsbare gebouwen.

Naast dat de gemeente in een omgevingsplan grotere aandachtsgebieden kan vastleggen, kan de gemeente er ook voor kiezen gebieden aan te wijzen waar zij geen aandachtsgebieden mogelijk wil maken. Hiermee wordt voorkomen dat (geprojecteerde) te beschermen gebouwen en locaties in de (gereserveerde) aandachtsgebieden van de (nieuwe) activiteit kunnen komen te liggen, waardoor ook geen aanvullende beschermingsmaatregelen getroffen hoeven te worden.

Uitgangspunt bij het selecteren van maatregelen is dat de basisvoorzieningen rondom risicobronnen op orde zijn, zowel aan de kant van de bron als de hulpdiensten en risicocommunicatie naar de omgeving. Voor het hele grondgebied (dus ook buiten een aandachtsgebied) geldt dat de organisatie van hulpdiensten en de basis risicocommunicatie op orde moet zijn. De Wet Veiligheidsregio’s schrijft voor dat het bestuur van de veiligheidsregio er zorg voor draagt dat bestuurders en burgers geïnformeerd worden over de rampen en crises die de regio kunnen treffen, de maatregelen die zijn getroffen ter voorkoming en bestrijding of beheersing hiervan en (in het geval van communicatie aan burgers) over de daarbij te volgen gedragslijn (art. 46). In het geval van omgevingsveiligheidsrisico’s gaat het onder andere over informatie over de (geplande) locatie van aandachtsgebieden en wat het betekent om daar in te verblijven. Risicocommunicatie beperkt zich echter niet tot de mensen in het aandachtsgebied, ook mensen buiten het aandachtsgebied kunnen risico’s lopen (bijvoorbeeld als zij buiten lopen of in bestaande gebouwen verblijven) en daarmee gebaat zijn bij risicocommunicatie.

Een voorschriftengebied kan een deel van of het gehele aandachtsgebied zijn. In het deel van het aandachtsgebied dat in het omgevingsplan is aangewezen als voorschriftengebied, gelden aanvullende bouweisen voor nieuwbouw en vervangende nieuwbouw van beperkt kwetsbare, kwetsbare en zeer kwetsbare gebouwen. De aanvullende bouweisen die toegepast moeten worden bij nieuwbouw binnen het voorschriftengebied zijn opgenomen in de artikelen 4.90 tot en met 4.96 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Deze aanvullende bouweisen hebben tot doel om mensen in een gebouw te beschermen tegen de effecten van een van buiten komende brand of explosie. Voor gedeelten van het bouwwerk die buiten het voorschriftengebied liggen, hoeven geen aanvullende bouweisen uit het Bbl te worden toegepast. Zolang de aanwijzing van brand- en explosievoorschriftengebieden in het omgevingsplan niet is gedaan, gelden binnen het aandachtsgebied géén aanvullende bouweisen.

In een brandvoorschriftengebied zijn de regels van de artikelen 4.91 tot en met 4.95 uit het Bbl van toepassing. In een explosievoorschriftengebied geldt de regel van artikel 4.96 van het Bbl. Deze artikelen bevatten bouweisen ter beperking van de gevolgen van brand- en/of explosie, zoals de sterkte van de constructie bij brand, de brandwerendheid van wanden, ramen en deuren, de brandbaarheid van de gevel en het dak, een van de bedreiging (brand) afgekeerde ligging van nooduitgangen en het voorkomen van de scherfwerking van ruiten (Nota van toelichting Bbl, paragraaf 4.2.14).

Het beleidsdoel achter het voorschriftengebied is dat aanvullende bouweisen gesteld kunnen worden aan nieuwbouw als aanvulling op de maatregelen die binnen het hele aandachtsgebied gelden (artikel 5.15 Bkl Besluit kwaliteit leefomgeving (Besluit kwaliteit leefomgeving )) . De beleidsambitie van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat is dat aanvullende bouweisen alleen daar worden toegepast waar ze nuttig én noodzakelijk zijn. Zeer kwetsbare gebouwen zoals ziekenhuizen, gevangenissen, kinderdagverblijven gelegen in aandachtsgebieden moeten altijd worden aangewezen als voorschriftengebied, waardoor hiervoor altijd de aanvullende bouweisen gelden. De aanvullende bouweisen gelden niet voor bestaande gebouwen die binnen een voorschriftengebied liggen.

Bouweisen voor nieuwbouw
Zoals hiervoor uiteengezet is, gelden de aanvullende bouweisen pas zodra de gemeente in het omgevingsplan een bouwlocatie in een brand- of explosieaandachtsgebied heeft aangewezen als brand- of explosievoorschriftengebied. Uit het Bbl vloeit verder voort dat de aanvullende bouweisen alleen gelden voor nieuw te bouwen gebouwen. Het gaat hierbij om:

a. bebouwingsmogelijkheden die voorafgaand aan de aanwijzing van het voorschriftengebied in het omgevingsplan al bestonden, en

b. nieuwe bebouwingsmogelijkheden die in het omgevingsplan worden toegelaten binnen een brand- of explosieaandachtsgebied bij een bestaande activiteit met externe veiligheidsrisico’s.

Wat betreft de onder a bedoelde bestaande, maar nog niet benutte, bebouwingsmogelijkheden moet worden opgemerkt dat hierbij vooralsnog geen onderscheid wordt gemaakt tussen bebouwing die vóór en na de aanwijzing van het voorschriftengebied in het omgevingsplan is toegelaten. In beide gevallen gaat het om nog niet benutte bebouwingsmogelijkheden waar de initiatiefnemer bij het realiseren moet voldoen aan de aanvullende bouweisen uit het Bbl. Het onderscheid is wel van belang voor de vraag naar de voorzienbaarheid (en vergoedbaarheid) van de schade.

Het tweede lid van artikel 4.1 van het Bbl bepaalt dat het al dan niet gedeeltelijk vernieuwen van een gebouw na sloop, waarbij alleen gebruik wordt gemaakt van de oorspronkelijke fundering, geldt als nieuwbouw. Op elke vorm van bouwen nadat het vorige bouwwerk met uitzondering van de gehele of gedeeltelijke fundering is gesloopt zijn de nieuwbouwvoorschriften van toepassing.

Binnen voorschriftengebied is voldoen aan de aanvullende bouweisen niet altijd verplicht
De aanvullende bouweisen gelden niet voor een gebouw dat op de datum van de aanwijzing van het voorschriftengebied al binnen het aandachtsgebied aanwezig is. Deze eisen gelden – na aanwijzing van het voorschriftengebied in het omgevingsplan - pas als op die locatie een nieuw gebouw wordt gebouwd.

Bij functiewijziging of verbouw van een bestaand gebouw (bijvoorbeeld een kantoorpand waarin appartementen worden gebouwd) is geen sprake van nieuwbouw in de zin van het Bbl. Mocht een functiewijziging naar zeer kwetsbaar worden overwogen (bijvoorbeeld van flat naar zorginstelling) dan zal de extra bescherming voor de bewoners en gebruikers op een andere wijze inhoud moeten krijgen dan door het toepassen van aanvullende bouweisen.

Bouweisen gelden niet voor de risicobron
De aanvullende bouweisen zien toe op de bescherming van personen in gebouwen in de omgeving van een activiteit met externe veiligheidsrisico’s. Daarmee is op voorhand duidelijk dat de eisen geen betrekking hebben op de risicobron zelf (bijvoorbeeld een buisleiding). Met de woorden ‘het bouwen van nieuwe bouwwerken’ in artikel 4.1 Bbl worden niet de regels voor het uitvoeren van bouwwerkzaamheden (het bouwproces) bedoeld, maar wordt bepaald dat de nieuwbouwregels van toepassing zijn op het bouwwerk op het moment dat het bouwwerk daadwerkelijk in gebruik wordt genomen.

Aandachtsgebieden zijn gebieden waar mensen binnenshuis, zonder aanvullende maatregelen onvoldoende beschermd  kunnen zijn tegen de gevaren die in de omgeving kunnen optreden. Voorbeelden van die gevaren zijn warmtestraling (brand), overdruk (explosie) en concentratie giftige stoffen in de lucht (gifwolk).  Aandachtsgebieden maken het inzichtelijk in welk gebied zich bij een ongeval bij een activiteit met gevaarlijke stoffen nog levensbedreigende gevolgen voor personen in gebouwen kunnen voordoen. Binnen de aandachtsgebieden is extra aandacht nodig om aanwezigen te beschermen tegen mogelijke ongevallen bij activiteiten met gevaarlijke stoffen.

De aandachtsgebieden maken deze gevaren zichtbaar. Voor de bepaling van de aandachtsgebieden is uitgegaan van de bescherming die nieuwbouw en reguliere rampenbestrijding bieden. De gemeente beoordeelt of, en zo ja welke maatregelen nodig zijn om mensen in aandachtsgebieden voldoende te beschermen.

Op grond van het Bkl Besluit kwaliteit leefomgeving (Besluit kwaliteit leefomgeving ) (artikel 5.15, lid 1) moet binnen een aandachtsgebied rekening worden gehouden met de kans op het overlijden van een groep van tien of meer personen per jaar, als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval veroorzaakt door een activiteit met gevaarlijke stoffen.

Het beleidsdoel van het 'aandachtsgebied' is dat voorafgaand aan de besluitvorming wordt nagedacht over de risico’s en de mogelijke effecten van een incident bij de (vergunde) activiteit met gevaarlijke stoffen. Onderdeel daarvan is het overwegen van maatregelen die nodig zijn om veiligheid voldoende te waarborgen en de fysieke leefomgeving en omgevingskwaliteit (milieu en gezondheid) voldoende te beschermen.

Aandachtsgebieden hebben hun werking in de ruimtelijke ontwikkeling. Bij ruimtelijke initiatieven is het van belang dat de in het omgevingsplan gereserveerde aandachtsgebieden over een periode van 10 tot 20 jaar vastliggen. De criteria voor het aandachtsgebied zijn dan ook zodanig gekozen dat deze in de tijd zo weinig mogelijk veranderen.

Aandachtsgebieden kunnen echter wel veranderen. Dit gebeurt zodra er een activiteit met een ander gevaar wordt toegevoegd, wanneer er een stof met een andere impact gebruikt gaat worden of wanneer de aanwezige volumes van de gevaarlijke stoffen sterk veranderen. Concrete voorbeelden van dergelijke veranderingen zijn het toevoegen van een activiteit met explosiegevaar op een plek waar voorheen alleen brandgevaar was (er komt dus een nieuw aandachtsgebied bij) of het vervangen van een zeer giftige stof door een minder gevaarlijk middel (het gifwolkaandachtsgebied wordt kleiner).

De aandachtsgebieden van een bedrijf moeten passen binnen de gestelde grenzen van het omgevingsplan. Wanneer dat door de gewenste verandering van de activiteiten niet meer het geval zal zijn, kan worden bekeken of de benodigde extra ruimte mogelijk te maken is door aanpassing van het omgevingsplan. Het is hierbij mogelijk dat het grotere aandachtsgebied (en mogelijk ook het voorschriftengebied als dit wordt aangewezen) over bestaande bebouwing komt te liggen. Het voorschriftengebied gaat in dit geval niet voor de bestaande bebouwing gelden, maar geldt alleen voor nieuwe bebouwing. Voor de bestaande bebouwing binnen het aandachtsgebied moet wel bescherming worden geregeld, naar aanleiding van het Bkl Besluit kwaliteit leefomgeving (Besluit kwaliteit leefomgeving ) artikel 5.15. In de praktijk zal deze bescherming voornamelijk gerealiseerd worden door omgevingsmaatregelen (zie het stappenplan groepsrisico in dit handboek).

Wanneer de aandachtsgebieden door aanpassing van de vergunning kleiner worden, kan het bevoegd gezag ervoor kiezen om de aandachtsgebieden in het omgevingsplan te verkleinen. Het bevoegd gezag kan er echter ook voor kiezen om het aandachtsgebied gelijk te houden, zodat een ruimtelijke reservering ontstaat voor nieuwe risicovolle activiteiten. Wanneer een risicovolle activiteit geheel uit een gebied vertrekt kan het bevoegd gezag er voor kiezen het aandachtsgebied uit het omgevingsplan te halen. Ook hier kan het bevoegd gezag er echter voor kiezen het aandachtsgebied wel in het omgevingsplan te laten staan (eventueel verkleind) als ruimtelijke reservering voor toekomstige risicovolle activiteiten.

Er zijn risicovolle activiteiten waarvan de aandachtsgebieden de gemeentegrenzen overschrijden. In dit geval verplicht artikel 2.2 van de Omgevingswet bestuursorganen tot het plegen van afstemming en samenwerking. Een bestuursorgaan moet bij de uitoefening van zijn taken en verantwoordelijkheden op grond van de wet rekening houden met de taken van verantwoordelijkheden van andere bestuursorganen en zo nodig met deze afstemmen. Daarnaast bepaalt artikel 8.9, derde lid, van het Bkl Besluit kwaliteit leefomgeving (Besluit kwaliteit leefomgeving ) dat bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de beoordeling of de activiteit een significante verontreiniging tot gevolg heeft, rekening moet worden gehouden met het omgevingsplan, een omgevingsvergunning voor afwijking van het omgevingsplan en de omgevingsverordening. Hierbij gaat het ook om de plannen en vergunningen van naastgelegen gemeenten.