Dit deel van het Handboek Omgevingsveiligheid gaat in op het juridisch kader van het omgevingsveiligheidsbeleid
Dit deel van het handboek bevat de volgende onderdelen:
De technische informatie om invulling te kunnen geven aan omgevingsveiligheid is te vinden in de stappenplannen omgevingsveiligheid.
Beleidsdoelen
Het omgevingsveiligheidsbeleid is juridisch ingebed in de Omgevingswet. De Omgevingswet heeft twee maatschappelijke doelen die met elkaar samenhangen (artikel 1.3).
- het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en
- het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften.
Kernvraag: Is de veiligheid voldoende gewaarborgd en zijn milieu en gezondheid voldoende beschermd?
De Omgevingswet gaat over het zoeken van evenwicht tussen verschillende onderdelen van de leefomgeving, zoals veiligheid én gezondheid, en tussen verschillende belangen, zoals die van burgers en bedrijven. Het bevoegde gezag moet op basis van artikel 5.26 (en artikel 4.22), Omgevingswet besluiten of voor voldoende veiligheid is gezorgd en milieu en gezondheid voldoende zijn beschermd. Dit wordt voor omgevingsveiligheid concreet gemaakt in paragraaf 5.1.2 van het Bkl (Besluit kwaliteit leefomgeving) en de instructieregels uit artikelen 5.15 en 8.12 van het Bkl.
Artikel 5.2 uit paragraaf 5.1.2 van het Bkl verplicht de gemeenteraad om bij het vaststellen van het omgevingsplan rekening te houden met het belang van:
a. het voorkomen, beperken en bestrijden van branden, rampen en crises;
b. de mogelijkheden voor personen om zich daarbij in veiligheid te brengen; en
c. de geneeskundige hulpverlening, bedoeld in artikel 1 van de Wet veiligheidsregio’s.
De formulering ’rekening houden met’ betekent dat het bestuursorgaan beoordelingsvrijheid heeft. Andere belangen dan het belang dat gediend wordt met de instructieregel kunnen de doorslag geven. Het bestuursorgaan moet daar dan wel goede redenen voor hebben en dit moet deugdelijk gemotiveerd worden (artikel 3:46 Awb ). Deze motivering moet worden vermeld bij de bekendmaking van het besluit (artikel 3:47, eerste lid, Awb). Het is een verplichting om de genoemde belangen zeer serieus te wegen. Het Bkl geeft geen standaard waarmee ‘in ieder geval’ aan de regel is voldaan, het vereist immers regionaal maatwerk. Dat houdt in dat er geen harde grenzen zijn, maar gemeenten kunnen het belang niet licht naast zich neerleggen.
Artikel 5.2 Bkl richt tot de gemeenteraad als vaststeller van het omgevingsplan (en geldt ook voor een vergunning voor het afwijken van het omgevingsplan, of een projectbesluit van een andere overheid). In hoeverre de gemeenteraad verplicht is om de veiligheidregio of de GHOR (Geneeskundige Hulpverleningsorganisatie in de Regio) vooraf te betrekken in die afweging dient vastgelegd te zijn in het beleidsplan van de Veiligheidsregio.
Voldoende veilig wordt concreet gemaakt met behulp van het begrip ‘bescherming’. Bescherming betekent in deze context het voorkomen en beperken van gewonden, doden, schade en maatschappelijke ontwrichting als gevolg van een ongeval met gevaarlijke stoffen. De maatschappelijke ontwrichting omvat schade aan milieu en economie, zoals de vitale infrastructuur. Dit wordt bereikt door een gebied zo in te richten dat de mensen die er tijdens een ongeval met gevaarlijke stoffen verblijven, voldoende zijn beschermd tegen de gevaren van een brand, explosie of een gifwolk. Zie voor meer informatie over voldoende veilig het onderdeel Veilig en gezond van dit handboek en voor meer informatie over bescherming het onderdeel Bescherming van dit handboek.
Zowel in de Omgevingswet als in het Bkl (Besluit kwaliteit leefomgeving) neemt bescherming een centrale plaats in. In de Omgevingswet wordt bij de beschrijving van de maatschappelijke doelen van de wet gesproken over ‘de bescherming en verbetering van het leefmilieu’ (art. 1.3). Een omgevingsvisie bevat dan ook ‘een beschrijving van de hoofdlijnen van de bescherming en het behoud van het grondgebied’ (art. 3.2). In het Bkl wordt gesproken over het treffen van maatregelen binnen een aandachtsgebied ‘ter bescherming van personen in die gebouwen en op die locaties’ (art. 5.15 lid 2b). De Nota van toelichting bij het Bkl legt de link met bescherming het meest expliciet. De doelstelling van het bereiken en in stand houden van een veilige fysieke leefomgeving kan worden gerealiseerd via het omgevingsrecht dat een belangrijke functie heeft ‘bij de bescherming van mensen tegen de gevolgen van activiteiten die risico’s voor de omgeving meebrengen’ (paragraaf 8.1.4.2).
Zorgplicht
De Omgevingswet bevat een zorgplicht voor de fysieke leefomgeving (artikel 1.6). Deze zorgplicht houdt in dat iedereen een rol en verantwoordelijkheid heeft bij de zorg voor de kwaliteit van de leefomgeving. In artikel 1.7 is vervolgens bepaald dat iedereen die weet, of redelijkerwijs kan vermoeden dat zijn activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving, verplicht is maatregelen te nemen om die gevolgen te voorkomen. Als het niet mogelijk is de gevolgen volledig te voorkomen, is hij verplicht die gevolgen zo veel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Als ook dat onvoldoende mogelijk is, is hij verplicht de activiteiten achterwege te laten, voor zover dat redelijkerwijs van hem kan worden verwacht. Aan deze zorgplicht wordt voldaan door het naleven van de specifieke wettelijke regels die met het oog op de doelen van de wet zijn gesteld (artikel 1.8). Ook het waarborgen van de omgevingsveiligheid valt onder de zorgplicht voor de leefomgeving. Het veilig inrichten en gebruiken van de leefomgeving is hiermee een gezamenlijke verantwoordelijkheid van publieke en private partijen en niet enkel een taak van de overheid.
Overheden hebben verschillende wettelijke instrumenten tot hun beschikking om de Omgevingswet uit te voeren. In deze documenten kunnen overheden hun visie, beleid en regels vastleggen.
De omgevingswet kent zes kerninstrumenten:
- Omgevingsvisie. De omgevingsvisie bevat de strategische visie van het Rijk, de provincie en de gemeente voor de lange termijn en voor de gehele fysieke leefomgeving;
- Omgevingsprogramma. Het omgevingsprogramma bevat maatregelen waarmee het bevoegd gezag een omgevingswaarde of doelstelling voor de fysieke leefomgeving wil bereiken;
- Decentrale regelgeving voor provincie (omgevingsverordening), gemeente (omgevingsplan) of waterschap (waterschapsverordening);
- Algemene rijksregels. De algemene rijsregels bevatten regels voor activiteiten die burgers en bedrijven in de leefomgeving uitvoeren. Voorbeelden zijn het Omgevingsbesluit, het Bkl (Besluit kwaliteit leefomgeving) , het Bal (Besluit activiteiten leefomgeving) en het Bbl;
- Omgevingsvergunning. Met de omgevingsvergunning kunnen burgers en bedrijven (en overheden) aan het bevoegd gezag toestemming vragen om één of meer activiteiten in de fysieke leefomgeving uit te voeren;
- Projectbesluit. Het projectbesluit is een instrument waarmee Rijk, provincie of waterschap toestemming kan geven voor complexe projecten in de fysieke leefomgeving.
Een uitgebreide toelichting op de wettelijke instrumenten is te vinden op de website: https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/
Omgevingsplan
Het omgevingsplan is een van de instrumenten voor het bereiken van de doelen uit de Omgevingswet. Op grond van artikel 4.1 kunnen in het omgevingsplan regels worden gesteld over activiteiten die gevolgen (kunnen) hebben voor de fysieke leefomgeving. In artikel 4.2 is geregeld dat het omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente een evenwichtige toedeling van functies aan locaties bevat.
De strekking van het omgevingsplan is breed. Naast ruimtelijk relevante regels over de evenwichtige toedeling van functies, kan een gemeente in het omgevingsplan regels stellen aan de invloed van activiteiten op de fysieke leefomgeving. Deze regels kunnen algemeen zijn, maar kunnen zich ook op een specifieke locatie richten. Het omgevingsplan is geschikt om de ontwikkelingsrichting van een gebied vast te leggen en daarbij randvoorwaarden op te nemen voor toekomstige activiteiten. Daardoor is het flexibel, maar waarborgt het tegelijkertijd de kwaliteit van de leefomgeving. Het omgevingsplan vertaalt beleidskeuzes die in de omgevingsvisie zijn vastgelegd naar juridisch bindende regels. Daarnaast motiveert en onderbouwt het omgevingsplan de in het betreffende plangebied geboden omgevingskwaliteit en vertaalt deze naar omgevingsveiligheid.
Decentrale afwegingsruimte
Zorgen voor voldoende aandacht voor omgevingsveiligheid is onderdeel van de kwaliteitseisen die gesteld worden aan het inrichten en gebruiken van een gebied. Een gemeente kan bijvoorbeeld vastleggen in welke gebieden extra maatregelen noodzakelijk zijn om de mensen in dat gebied te beschermen tegen een ongeval met gevaarlijke stoffen. Deze kwaliteitseisen zijn vastgelegd in de omgevingsvisie, het omgevingsplan en eventuele omgevingsprogramma’s.
Het bevoegd gezag kan binnen de kaders van de Omgevingswet en omgevingsveiligheidsbeleid eigen afwegingen maken over de kwaliteit en bescherming van de fysieke leefomgeving. Door deze bestuurlijke afwegingsruimte kan het bevoegd gezag (het decentrale bestuur) regelgeving toespitsen op de lokale situatie en de lokale ambities. Wel vraagt de Omgevingswet om transparantie en onderbouwing van deze bestuurlijke keuzes. Deze worden gewaarborgd via de bepalingen in de Algemene wet Bestuursrecht.
Het bevoegde gezag kan binnen het stelsel van de Omgevingswet gebruik maken van verschillende type maatregelen. Met deze maatregelen kan ervoor gezorgd worden dat de veiligheid voldoende is gewaarborgd en milieu en gezondheid voldoende zijn beschermd. In dit handboek zijn deze typen maatregelen verder uitgewerkt:
- afstand houden tot de risicobron;
- risicocommunicatie;
- beperken personendichtheden in de omgeving van de risicobron;
- vlucht- en schuilmogelijkheden;
- omgevingsmaatregelen;
- aanvullende bouweisen.
Bij de inrichting van een gebied is het waarborgen van veiligheid belangrijk. Nieuwe gebouwen worden daarom bij voorkeur buiten een aandachtsgebied gerealiseerd. Ook als dit niet haalbaar is, is het verstandig voldoende afstand te houden tot de risicovolle activiteit. Daarbij is het belangrijk voorlichting te geven over aandachtsgebieden en het handelingsperspectief van aanwezigen tijdens een ongeval met gevaarlijke stoffen.
Een gemeente die ervoor kiest om (nieuwe) gebouwen of locaties toe te staan binnen (nieuwe of bestaande) aandachtsgebieden, kan overwegen de personendichtheid of de verblijftijd van personen in dat gebied te beperken Daarbij moeten de vlucht- en/of schuilmogelijkheden worden afgestemd op het de aanwezige situatie. Dit kan doorvluchtwegen van de activiteit met gevaarlijke stoffen af te richten, te zorgen voor verschillende ontsluitingswegen en te zorgen dat de schuilmogelijkheden groot genoeg zijn. Ook hier is voorlichting over het handelingsperspectief van burgers en bedrijven in het aandachtsgebied belangrijk.
Tevens kunnen maatregelen worden getroffen die de gevolgen van een ongeval met gevaarlijke stoffen op de omgeving beperken. Denk aan een greppel of drempel om de verspreiding van een plasbrand te beïnvloeden of een wal die bij een explosie scherven tegenhoudt en wellicht zelfs de drukgolf deels kan afbuigen. Dergelijke omgevingsmaatregelen kunnen, door de bescherming die ze bieden, de kwaliteitseisen die worden gesteld aan vlucht- en schuilmogelijkheden verminderen. Immers, als vluchtende of schuilende mensen met een omgevingsmaatregel voldoende zijn beschermd, dan hebben bouwkundige eisen aan de vluchtweg nog maar een beperkte meerwaarde. Dit kan worden meegewogen bij het toepassen van aanvullende bouweisen (brand- en explosievoorschriftengebied).
Voor meer informatie over de type maatregelen zie de onderdelen bescherming en maatregelen in dit handboek.