De Omgevingswet duidt in artikel 2.1 de doelstelling van een 'veilige en gezonde fysieke leefomgeving' als het ‘waarborgen van de veiligheid en het beschermen van de gezondheid en het milieu’.
Dit deel van het handboek bevat de volgende onderdelen:
- Integrale benadering vanuit de Omgevingswet
- Veiligheid, gezondheid en milieu
- Brede bestuurlijke afweging
De technische informatie om invulling te kunnen geven aan omgevingsveiligheid is te vinden in de stappenplannen omgevingsveiligheid.
Integrale benadering vanuit de Omgevingswet
De Omgevingswet heeft onder andere tot doel om de verschillende aspecten van de leefomgeving integraal te benaderen. Deze benadering wordt in praktijk gebracht via omgevingsvisies, -plannen en -vergunningen en via het besluitvormingsproces.
De integrale benadering houdt in dat in de besluitvorming rekening wordt gehouden met (de samenhang tussen) de relevante onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving en met de belangen die daarin een rol spelen. Bij belangen valt te denken aan gezondheid en omgevingsveiligheid, maar ook bereikbaarheid, werkgelegenheid of voorzieningenniveau. Een gemeente kan bijvoorbeeld besluiten om een nieuw zeer kwetsbaar object in een bestaand brandaandachtsgebied toe te staan, als in de integrale afweging andere onderdelen en aspecten van de fysieke leefomgeving zwaarder wegen dan bescherming.
Voor een integrale benadering is participatie nodig. Door vooraf informatie te delen, open te staan voor nieuwe inzichten en mogelijkheden te bieden om mee te denken, komen verschillende invalshoeken, kennis en creativiteit beschikbaar. Vroegtijdige samenwerking vergroot de kwaliteit van de oplossingen en kan bijdragen aan het draagvlak voor de bestuurlijke keuzes. De Inspiratiegids Participatie Omgevingswet geeft praktische handvatten hoe participatie ingevuld kan worden.
De integrale benadering duidt op de betrokkenheid en inbreng van verschillende belanghebbenden en inhoudsdeskundigen tijdens de verkenning voor en de voorbereiding op het besluitvormingsproces (van een omgevingsplan). Integraliteit wordt in deze context dus opgevat als een werkwijze. Voor de ontwikkeling van een omgevingsplan betekent dit dat de mogelijke gevolgen van een ongeval met gevaarlijke stoffen als één van de belangen voor het betreffende gebied wordt meegenomen.
Het streven is dat de integrale aanpak van het besluitvormingsproces ertoe leidt dat ook in het Omgevingsplan (als resultaat van dat proces) verschillende aspecten en belangen van de leefomgeving in samenhang benaderd zijn. Op die manier kan het omgevingsplan gebruikt worden als instrument om ruimteclaims te coördineren en hierin samenhang aan te brengen. Hierdoor ontstaat er een zekere logica in de inrichting van een gebied en de activiteiten die er plaatsvinden. Het streven is dat activiteiten elkaar zoveel mogelijk versterken en niet met elkaar conflicteren. Bijvoorbeeld door er voor te zorgen dat een industriegebied benedenstrooms van een natuurgebied ligt in plaats van bovenstrooms, zodat het natuurgebied geen gevolgen ondervindt van uitstoot van het industriegebied. Het coördineren, afstemmen en waar mogelijk integreren van verschillende ruimteclaims is geen doel op zich, maar een middel om de maatschappelijke doelen van de omgevingswet (artikel 1.3) te realiseren. Zie voor meer informatie over de doelen van de omgevingswet het onderdeel Juridisch kader van dit handboek.
Veiligheid, gezondheid en milieu
De combinatie van de fysieke leefomgeving met de activiteiten die er plaatsvinden kan zowel positieve als negatieve gevolgen hebben voor de gezondheid en veiligheid van mensen en de bescherming van het milieu. Zo kan een groene en beweegvriendelijke omgeving met een verhoogd geluidsniveau en activiteiten met gevaarlijke stoffen in de buurt, op verschillende manieren invloed hebben op veiligheid, gezondheid en milieu.
Met de instrumenten uit de Omgevingswet kunnen overheden bijdragen aan een gezonde en veilige leefomgeving. De website gezonde leefomgeving biedt meer informatie over het samenwerken aan een gezonde leefomgeving.
Bij het thema gezondheid gaat het niet alleen om aan- of afwezigheid van (lichamelijke of psychische) ziekte, maar ook om de mogelijkheden van mensen om zelf invloed uit te oefenen op fysieke, emotionele en sociale uitdagingen. Voor veiligheid geldt hetzelfde. Veiligheid gaat niet alleen om de aan- of afwezigheid van gevaar, maar ook om de mogelijkheden voor bescherming. Bescherming betekent hierbij het voorkomen en beperken van gewonden, doden en schade als gevolg van een ongeval met gevaarlijke stoffen. Dit kan dan gaan om de directe gevolgen, maar ook om de indirecte gevolgen die voortkomen uit het langdurig onbereikbaar zijn van een gebied, of de uitval van vitale infrastructuur zoals transport-, elektriciteit-, communicatie- of drinkwatervoorzieningen. Of de geboden bescherming voldoende is om de veiligheid te waarborgen is onderdeel van de integrale bestuurlijke afweging.
Wat ‘voldoende veilig’ betekent hangt af van het perspectief. Beleidsmatig betekent voldoende veilig het door het bevoegd gezag gekozen of gewenste beschermingsniveau voor een bepaald gebied (wat leidt tot eisen die worden gesteld aan activiteiten in de leefomgeving). Juridisch gezien gaat het er om of de motivatie bij de bestuurlijke besluitvorming alle relevante aspecten vanuit regelgeving bevat. Technisch-inhoudelijk betekent voldoende veilig dat de (beoogde) maatregelen ook daadwerkelijk leiden tot het bestuurlijk gewenste beschermingsniveau.
Overheden hebben verschillende wettelijke instrumenten tot hun beschikking om de Omgevingswet uit te voeren. In deze documenten kunnen overheden hun visie, beleid en regels vastleggen.
De omgevingswet kent zes kerninstrumenten:
- Omgevingsvisie. De omgevingsvisie bevat de strategische visie van het Rijk, de provincie en de gemeente voor de lange termijn en voor de gehele fysieke leefomgeving
- Omgevingsprogramma. Het omgevingsprogramma bevat maatregelen waarmee het bevoegd gezag een omgevingswaarde of doelstelling voor de fysieke leefomgeving wil bereiken
- Decentrale regelgeving voor provincie (omgevingsverordening), gemeente (omgevingsplan) of waterschap (waterschapsverordening)
- Algemene rijksregels. De algemene rijsregels bevatten regels voor activiteiten die burgers en bedrijven in de leefomgeving uitvoeren. Voorbeelden zijn het Omgevingsbesluit, hetBkl (Besluit kwaliteit leefomgeving), het Bal (Besluit activiteiten leefomgeving) en het Bbl
- Omgevingsvergunning. Met de omgevingsvergunning kunnen burgers en bedrijven (en overheden) aan het bevoegd gezag toestemming vragen om één of meer activiteiten in de fysieke leefomgeving uit te voeren
- Projectbesluit. Het projectbesluit is een instrument waarmee Rijk, provincie of waterschap toestemming kan geven voor complexe projecten in de fysieke leefomgeving
Een uitgebreide toelichting op de wettelijke instrumenten is te vinden op de website: https://iplo.nl/regelgeving/instrumenten/
Brede bestuurlijk afweging
In de bestuurlijke afweging bij de visievorming en ontwikkeling van een gebied, worden vanaf het begin de verschillende belangen gewogen en meegenomen. In de bestuurlijke afweging speelt naast gezondheid en veiligheid bijvoorbeeld mee in welke mate er maatschappelijke ontwrichting plaatsvindt, waardoor een groot gebied langdurig onbereikbaar is of zonder stroom, communicatiemogelijkheden of drinkwater zit, als gevolg van een ongeval.
In een gebied rond activiteiten met gevaarlijke stoffen laten aandachtsgebieden zien waar extra aandacht nodig is om aanwezigen te beschermen tegen de gevaren van ongevallen. Het is de ambitie van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat dat de aandachtsgebieden inzicht geven in de benodigde bescherming en zodoende bijdragen aan een tijdige en expliciete bestuurlijke afweging. Door vooraf na te denken over de inrichting van een gebied kunnen maatregelen die nodig zijn om mens, milieu en economie voldoende te beschermen meegenomen worden in het ontwerp. Zie voor meer informatie het onderdeel afstanden en gebieden in dit handboek.
Wanneer er extra beschermingsmaatregelen nodig zijn, gaat de voorkeur uit naar oplossingen die niet alleen voor mensen in nieuw te bouwen gebouwen zinvol zijn, maar ook bijdragen aan bescherming voor mensen in bestaande gebouwen. Dit volgt uit de zorgplicht. Zie hiervoor het onderdeel Juridisch kader van dit handboek.
Daarnaast is aandacht nodig voor mensen in de buitenruimte, bijvoorbeeld op campings, attractieparken of bij andere buitenactiviteiten. Soms kan dit vragen om een bestuurlijke afweging tussen veiligheid en gezondheid. Een voorbeeld hiervan is dat buiten wandelen goed kan zijn voor de gezondheid, maar bij een wandelroute door een aandachtsgebied is het wellicht niet mogelijk om alle wandelaars bij een ongeval te beschermen. De bestuurlijke afweging zou zich dan kunnen richten op de vraag in hoeverre wandelen in een aandachtsgebied wel of niet moet worden gestimuleerd. Zie voor meer informatie over bescherming van mensen die zich buiten bevinden het onderdeel Bescherming in dit handboek.
Het bevoegde gezag moet rekening houden met de mogelijke gevolgen van gevaren van activiteiten met gevaarlijke stoffen en bepalen of aanvullende bescherming nodig is voor het waarborgen van een voldoende veilige en gezonde leefomgeving. Aandachtsgebieden zijn gebieden waar mensen binnenshuis, zonder aanvullende maatregelen onvoldoende beschermd kunnen zijn tegen de gevolgen van een ongeval met gevaarlijke stoffen. Het type aandachtsgebied maakt direct zichtbaar door welke gevaren (brand, explosie of gifwolk) de omgeving kan worden getroffen. Hierdoor vormt het aandachtsgebied een instrument voor bedrijf, bestuurder en burger om het gesprek over veiligheid en bescherming door maatregelen te starten.
Hoe invulling gegeven wordt aan de bescherming binnen aandachtsgebieden, is een bestuurlijke keuze. Het bevoegde gezag maakt en motiveert in de omgevingsvisie en het omgevingsplan een keuze over wat voldoende veilig is en hoe gezondheid en milieu worden beschermd. Ook beoordeelt het bevoegd gezag of, en zo ja welke maatregelen nodig zijn om mensen in aandachtsgebieden voldoende te beschermen. Bij deze keuzes spelen verschillende elementen mee. Meer informatie hierover is te vinden in het onderdeel Bescherming.